用公款存单为他人提供质押担保如何定性
从四川省泸州市财政局原四级调研员徐敬忠案说起
图为四川省泸州市合江县纪委监委案件审理室和第八纪检监察室工作人员围绕徐敬忠案有关问题进行研讨。郭志达摄
特邀嘉宾
韩少华泸州市纪委监委案件审理室主任
谢和锋泸州市合江县纪委监委第八纪检监察室主任
王云琳泸州市合江县人民检察院第二检察部副主任
冯春燕泸州市合江县人民法院刑事审判庭庭长
编者按
本案中，徐敬忠系非党员公职人员，其长期借用管理和服务对象房屋，应如何准确定性？徐敬忠利用职务便利，在A银行办理江南新区公司1.45亿元公款定期存单业务过程中，擅自以该公款存单为乙公司1.3亿元贷款提供质押担保，该起事实如何定性？我们邀请相关单位工作人员予以解析。
基本案情：
徐敬忠，男，群众。曾任四川省泸州市财政局投资管理科科长，泸州市江南新区建设投资有限责任公司（国有独资公司，以下简称“江南新区公司”）副总经理、财务总监，泸州市财政局非税收入征收管理科科长、国有资产管理科科长，泸州市财政局四级调研员等职。
违反中央八项规定精神。2015年，甲公司老板熊某某（系徐敬忠的管理和服务对象）得知徐敬忠经常到成都出差，为进一步拉近与徐敬忠关系，将其妻名下位于成都市某处住房无偿借给徐敬忠居住。2015年至2020年初，徐敬忠因出差、看望其子等事到成都后，居住在熊某某提供的房屋内，并自行缴纳物业费、水电费等。
挪用公款罪。2014年4月，时任江南新区公司副总经理、财务总监的徐敬忠与下属袁某、某银行分行副处长邹某某（均另案处理）共谋，利用职务便利，在A银行办理江南新区公司1.45亿元公款定期存单业务过程中，以办理定期存单需时任江南新区公司法定代表人袁某某授权委托为由，骗取袁某某出具授权委托书后，擅自以该1.45亿元公款存单为邹某某实际控制的乙公司提供质押担保，使乙公司在A银行获得1.3亿元贷款并用于营利活动，邹某某承诺用营利创办融资平台公司，并给予徐敬忠相应分红，但徐敬忠未实际获得。2016年4月，江南新区公司1.45亿元公款存单解除质押。
受贿罪。2013年至2017年，徐敬忠在担任泸州市财政局投资管理科科长，江南新区公司副总经理、财务总监等职务期间，利用职务上的便利，为他人在工程项目审计、银行储蓄等事项上提供帮助，收受他人财物共计308万元。
其中，2013年至2016年，甲公司老板熊某某为得到徐敬忠在政府投资项目跟踪审计中的关照以及感谢徐敬忠在江南新区某棚户区改造工程项目中的帮助，送予徐敬忠现金共计83.5万元，徐敬忠予以收受。
2014年底，A银行行长祝某（另案处理）为感谢徐敬忠在银行储蓄、信贷业务等事项上提供的帮助，表示通过广告费报销方式送予徐敬忠好处，徐敬忠同意并安排妻弟王某丙用其名下广告公司与王某丁（因有求于祝某，与祝某约定通过广告费报销方式给予祝某好处）实际控制的某房地产公司签订广告合同，在未实际开展广告业务的情况下，该房地产公司向王某丙的广告公司支付16.5万元的广告费用，相关费用归徐敬忠所有。
查处过程：
【立案调查】2022年6月20日，经泸州市监委指定管辖，合江县监委对徐敬忠涉嫌严重违法问题立案调查，并于6月28日对其采取留置措施。2022年9月28日，对其延长留置时间三个月。
【移送审查起诉】2022年12月22日，合江县监委将徐敬忠涉嫌挪用公款、受贿一案移送合江县人民检察院审查起诉。
【政务处分】2023年1月10日，经泸州市财政局党组会会议研究，泸州市纪委监委驻市财政局纪检监察组对徐敬忠作出开除公职决定。
【提起公诉】2023年1月30日，合江县人民检察院以徐敬忠涉嫌挪用公款罪、受贿罪向合江县人民法院提起公诉。
【一审判决】2023年9月28日，合江县人民法院判决徐敬忠犯挪用公款罪，判处有期徒刑五年；犯受贿罪，判处有期徒刑五年三个月，并处罚金五十万元；数罪并罚，决定执行有期徒刑八年六个月，并处罚金五十万元。判决现已生效。
徐敬忠系非党员公职人员，其长期借用管理和服务对象房屋，应如何准确定性？
谢和锋：2015年，甲公司老板熊某某为维系与徐敬忠的关系，将其位于成都的房屋无偿借给徐敬忠居住，徐敬忠表示同意，并于2015年至2020年期间多次居住在熊某某的房屋内。我们经分析研究，认为徐敬忠上述行为应定性为违反中央八项规定精神。
实践中，存在部分公职人员与不法商人勾连，通过借用房屋，不办理产权变更等方式掩盖行受贿行为的情形。本案中，徐敬忠借住熊某某房屋是否属于受贿是我们核查的重点。经查，2012年11月，熊某某购置成都市该套房屋，用于家属陪读居住，子女升学后该房屋闲置，该房屋并非为特定公职人员购买。根据熊某某供述，2013年至2016年，其为得到徐敬忠在政府投资项目跟踪审计中的关照以及感谢徐敬忠在江南新区某棚户区改造工程项目中的帮助，送予徐敬忠现金共计83.5万元，徐敬忠予以收受。熊某某表示上述83.5万元好处费即徐敬忠此前职务行为的对价，其没有以赠送房屋的方式向徐敬忠行贿的意思表示。2015年，熊某某在与徐敬忠交流过程中发现其因出差、看望儿子等事宜常在成都居住，遂临时起意提出将该套房屋借给徐敬忠居住，并特别告知徐敬忠该套房屋中尚有一间房间存有其私人物品，不得使用。根据徐敬忠供述，熊某某所提供的该处住房系其借用，未实际持有，熊某某没有将该套房屋赠与其的意思表示，且在2020年后未再借用该处房屋居住。
综上，现有证据不能证明徐敬忠存在收受熊某某房屋的行为，不宜认定徐敬忠借用熊某某房屋居住的行为构成受贿罪。但熊某某在徐敬忠的职权范围内承接项目，系徐敬忠的管理和服务对象，愿意将房屋借给徐敬忠居住是为了与其维系关系，以期继续得到徐敬忠的关照。徐敬忠同意并实际借用熊某某房屋的行为已侵犯公职人员职务行为的廉洁性，且该行为发生在党的十八大之后，应予以严肃处理。
韩少华：借用管理和服务对象房屋系典型的违反中央八项规定精神行为。关于非中共党员公职人员违反中央八项规定精神应如何定性的问题，我们认为，中央八项规定精神不仅针对党员或者党员领导干部，也适用于非中共党员干部，不仅体现在《中国共产党纪律处分条例》等党内法规中，也体现在《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法律法规中，所有公职人员均应严格遵守落实。本案中，徐敬忠虽然不具有党员身份，但作为公职人员，行使党和人民赋予的公权力，应遵守中央八项规定精神的要求，其长期借用管理和服务对象房屋，应定性为违反中央八项规定精神。在条款适用上，依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》相关规定进行处理。
徐敬忠利用职务便利，在A银行办理江南新区公司1.45亿元公款定期存单业务过程中，擅自以该公款存单为乙公司1.3亿元贷款提供质押担保，该起事实如何定性？
韩少华：根据刑法第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。一般的挪用公款犯罪，挪用的都是资金，而本案较为特殊，徐敬忠并未直接挪用公款本身，而是用公款存入银行后的定期存单为他人提供质押担保，我们经分析研讨，认为上述行为应定性为挪用公款罪。
在案证据证实，徐敬忠与邹某某、袁某共谋商议后，为谋取个人利益，利用其担任江南新区公司副总经理、财务总监的职务便利，在A银行办理江南新区公司1.45亿元公款定期存单业务过程中，以办理公款存单需时任江南新区公司法定代表人袁某某授权委托为由，骗取袁某某出具授权委托书。徐敬忠遂利用授权将该公款存单进行质押，为邹某某实际控制的乙公司向A银行申请1.3亿元贷款提供担保。乙公司将所获得的1.3亿元贷款用于购买信托理财产品、循环短期转贷等。邹某某承诺将用上述营利创办融资平台公司，并向徐敬忠、袁某等人分红。后因邹某某未创办融资平台公司，也未向徐敬忠等人分红，徐敬忠并未实际获得收益。
我们认为，乙公司在贷款期限届满后，如果无法按期归还贷款，按照担保协议约定，为该1.3亿元贷款提供质押担保的江南新区公司1.45亿元公款可能会被银行用来抵偿债务，造成财政资金重大损失，这和挪用公款犯罪的内涵一致。最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）对此作出明确规定，即挪用金融凭证、有价证券用于质押，使公款处于风险之中，与挪用公款为他人提供担保没有实质的区别，符合刑法关于挪用公款罪规定的，以挪用公款罪定罪处罚，挪用公款数额以实际或者可能承担的风险数额认定。
本案中，江南新区公司的1.45亿元公款存单作为一种金融凭证，代表的是相应的债权。徐敬忠用该公款存单为乙公司1.3亿元贷款提供质押担保，并知晓乙公司贷款系为购买信托理财产品、循环短期转贷进行营利活动，其主观上是企图通过邹某某用1.3亿元贷款营利后创办融资平台公司，其从中获得相应分红，具有挪用公款归个人使用进行营利活动的意图。客观上，江南新区公司因徐敬忠质押1.45亿元公款存单的行为失去对该公款存单的占有，在未经银行同意解除质押前，江南新区公司无法正常处置和使用。根据全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第三百八十四条第一款的解释》规定，个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的，属于挪用公款“归个人使用”。徐敬忠个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，虽然因邹某某未创办融资平台公司，徐敬忠并未实际获得分红，但根据《纪要》规定，对于将公款供其他单位使用的行为，“谋取个人利益”，包括行为人与使用人事先约定谋取个人利益实际未获取的情况。故徐敬忠上述行为属于挪用公款“归个人使用”。
综上，徐敬忠个人决定以江南新区公司名义，用公款存单为乙公司贷款进行质押担保的行为属于挪用公款归个人使用，数额巨大、进行营利活动的情形，构成挪用公款罪。
2014年，祝某以广告费报销方式送予徐敬忠16.5万元，该起事实怎样查实？为何定性为受贿？
谢和锋：祝某与徐敬忠之间的权钱交易具有隐蔽性，我们通过多次调查取证、做实做细徐敬忠等人的思想政治工作，最终查实祝某以广告费报销方式向徐敬忠行贿16.5万元的事实。
根据徐敬忠供述，2014年4月，徐敬忠促成江南新区公司1.45亿元公款划拨到A银行并转为定期存款，后与他人合谋，擅自将该笔定期存款进行质押，违规为他人企业在A银行贷款提供担保。徐敬忠上述行为客观上使得祝某所在银行的存贷款业绩上升。2014年12月，祝某告知徐敬忠将给予其好处，但需要采取广告费报销的形式支付，徐敬忠表示同意并安排妻弟王某丙用其名下广告公司去对接报销事宜。为掩盖该事实，徐敬忠还以他人名义新开银行卡，并将银行卡拿给王某丙，让王某丙将收到的广告费转入卡内。根据王某丙陈述，其按照徐敬忠安排草拟了名下广告公司与某房地产公司的广告合同，约定金额16.5万元，并将该合同交给祝某，实际未开展广告业务，待16.5万元资金到账后将存有该笔广告费资金的银行卡交给徐敬忠。根据祝某证言，某房地产公司实际控制人王某丁为获得A银行的续贷业务，表示给予祝某好处费，二人商议以广告费报销的名义支付。祝某与徐敬忠达成以广告费名义给予好处的合意后，就安排该房地产公司与王某丙的广告公司签订虚假广告合同，在王某丙公司未实际开展广告业务的情况下，让王某丁向王某丙公司支付16.5万元的广告费用。上述事实有江南新区公司的定期存单、广告合同、银行交易流水等书证予以佐证。
王云琳：受贿罪的本质是权钱交易。本案中，从主观上看，祝某为感谢徐敬忠利用职务便利在A银行相关业务上的帮助，主动提出采取广告费报销的形式给予徐敬忠好处，徐敬忠表示同意，二人达成行受贿合意。从客观上看，祝某通过让徐敬忠寻找第三方公司，并以第三方公司名义与王某丁公司签订虚假广告合同，通过广告费名义向徐敬忠的“白手套”王某丙转账，实质上是以合法形式掩盖非法目的。其中，向祝某行贿的王某丁实际支付了具体款项，但本质是祝某将受贿款在其意志支配下用于向徐敬忠行贿，而徐敬忠与祝某达成行受贿合意后，通过王某丙实际取得祝某送予的16.5万元。因此，由王某丁向徐敬忠支付款项，不影响徐敬忠受贿犯罪的认定。
辩护人提出，徐敬忠系受邹某某欺骗挪用公款存单进行质押担保，且最终未造成国家财产损失，应对徐敬忠减轻处罚，在五年以下有期徒刑幅度内量刑，法院是否予以支持？
冯春燕：法院对上述辩护意见不予支持。第一，根据“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，挪用公款进行营利活动，挪用公款数额在二百万元以上的，应当认定为刑法第三百八十四条第一款规定的“情节严重”，处五年以上有期徒刑。辩护人提出，徐敬忠系受邹某某欺骗挪用公款存单进行质押担保。经查，徐敬忠与邹某某、袁某共谋商议用江南新区公司公款存单为乙公司贷款进行质押担保，徐敬忠明知该行为违反法律规定，仍骗取江南新区公司法定代表人袁某某出具授权委托书、协调相关手续，在此过程中徐敬忠积极参与且起到主要作用，并非受到邹某某欺骗而实施犯罪行为。
第二，虽然用于质押担保的公款存单最终解除质押，但从2014年4月到2016年4月，该1.45亿元公款一直处于风险中。虽最终未造成损失，但不能作为挪用公款的减轻情节。且徐敬忠在挪用公款的事实中没有自首、立功等法定减轻处罚的情节，因此对徐敬忠犯挪用公款罪不能减轻处罚。综上，法院综合徐敬忠的犯罪事实、情节、社会危害、认罪悔罪态度等，对徐敬忠犯挪用公款罪判处有期徒刑五年，该量刑体现了罪责刑相一致的司法原则，判决现已生效。（中央纪委国家监委网站方弈霏）